О развитии ипотеки и иных мерах стимулирования жилищного строительства в Российской Федерации

О перспективах ипотеки в Российской Федерации рассказывает статс-секретарь — заместитель Председателя Госстроя России Владимир Пономарев.

Жилищная проблема остается нерешенной для подавляющего большинства граждан. Несмотря на усилия, предпринимаемые государством, цель государственной жилищной политики — обеспечение доступности жилья — не достигнута.

До начала 90-х годов основная причина этого негативного явления состояла в господствовавшей на протяжении 70 лет административно-командной системы жилищного обеспечения. Эта система базировалась на государственных ассигнованиях в жилищную сферу, с последующим распределением бесплатного жилья на условиях пользования. Однако даже при максимальных показателях ввода жилья, достигнутых в советский период, ежегодно лишь 3,5% населения страны могло улучшить свои жилищные условия.

Мировая практика свидетельствует о том, что даже в самых развитых странах государство своими ресурсами имеет возможность обеспечить жильем лишь социально незащищенные категории граждан. Это объясняет, почему попытки советского государства обеспечить бесплатным жильем все население страны оказались совершенно несостоятельными и в конечном итоге потерпели неудачу.

С началом 90-х годов государство, осознав бесперспективность административно-командной системы жилищного финансирования, начало преобразования в жилищной сфере, направленные на реализацию ее социальных целей на принципах рыночной экономики, т.е. на создании фундамента новой системы финансирования приобретения и строительства жилья посредством вовлечения наряду с адресной государственной поддержкой других источников, включая средств населения, банковские кредиты, средства предприятий и организаций, частных инвесторов.

Рыночная система жилищного финансирования постепенно сменяет ставшую неэффективной систему государственного жилищного обеспечения.

Основные принципы жилищной политики

Суть начатых в 90-х годах преобразований в жилищной сфере в конечном итоге состоит в переходе от дотаций предложений на рынке жилья к всемерной поддержке покупательной способности граждан, включая создание правовых, экономических, институциональных и прочих условий. Законодательной основой этого процесса стали Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации») и ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики».

В России, по сравнению со странами Центральной Европы или даже странами Балтии, создание рыночной системы жилья подразумевает более глубокие и масштабные изменения законодательства, нормативной базы и, что самое главное, подходов к государственному и частному городскому развитию.

На сегодняшний день рынок жилищного кредитования все еще незначителен по своим масштабам, особенно с учетом потребностей в его развитии. Тем не менее в результате достигнутой экономической стабилизации и создания основных правовых и институциональных основ он готов войти в новую фазу – фазу интенсивного развития. Основная задача государства – максимально способствовать этому процессу.

Нормативно-правовой основой для этого должно стать скорейшее завершение работы и принятие Жилищного кодекса РФ, который должен стать логическим итогом законотворческой деятельности, проведенной за годы реформ.

Важнейшим элементом нового Жилищного кодекса РФ (базирующегося на Гражданском кодексе РФ) должно стать законодательное закрепление договорных отношений в жилищной сфере и, в первую очередь, договоров социального найма и найма жилья — основы рыночных отношений в этой области.

Важным шагом должна также стать законодательная отмена бесплатной приватизации, которая по своей сути представляла собой своего рода возврат долгов государства своим гражданам. На современном этапе продолжающаяся бесплатная приватизация сужает возможности государства по обеспечению жильем социально незащищенных слоев общества за счет муниципальных фондов социального жилья, уменьшая их объемы.

Существующая государственная система жилищного обеспечения должна быть заменена на новую, основанную на следующих принципах:

• предоставление жилья из муниципальных фондов на условиях договора социального найма социально незащищенным, нетрудоспособным слоям граждан;
• предоставление жилья из государственных или муниципальных жилищных фондов на условиях срочного найма тем гражданам, чьи доходы в данный момент времени не позволяют приобрести жилье в собственность;
• стимулирование развития системы жилья на условиях найма, так называемого сектора «арендного жилья»;
• предоставление гражданам, имеющим небольшие собственные накопления, адресных целевых субсидий, позволяющих приобрести жилье с использованием кредитных (заемных) средств;
• покупка и строительство гражданами жилья с использованием собственных и кредитных средств в рамках системы ипотечного жилищного кредитования, функционирующей на рыночных отношениях;
• стимулирование создания товариществ собственников жилья.

В рамках выстроенной таким образом жилищной политики повышается эффективность использования средств бюджетов всех уровней, поскольку государственная поддержка носит исключительно адресный характер, дифференцирована в соответствии с доходами граждан и оказывается населению в пределах социальных норм жилья.

Итак, основными источниками обеспечения жилищных прав граждан должны являться:

• для наименее обеспеченных и нетрудоспособных граждан — средства бюджетов всех уровней (в форме безвозмездной помощи и адресных целевых субсидий);
• для остальных категорий граждан — собственные доходы, накопления и заемные средства, включая кредиты банков, займы других небанковских организаций, а также средства, привлекаемые в сферу жилищного кредитования от институциональных и корпоративных инвесторов (включая пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды, страховые компании, банки и т.д.).

Жилищное финансирование

Жилищное финансирование находится на пересечении трех сфер, пользующихся приоритетным вниманием государства: развитие и укрепление внутренней финансовой системы, развитие рынка жилой недвижимости и обеспечение населения товаром критической социальной значимости – жильем.

Государственная система жилищного обеспечения тормозит развитие экономики, в то время как рыночная система жилищного финансирования стимулирует ее развитие. Значение жилищного финансирования для национальной экономики можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, жилищный сектор во многом определяет уровень развития экономики. Во-вторых, без гибкой и эффективной системы финансирования невозможно полноценное функционирование жилищного сектора экономики.

Расхожее утверждение, что жилье — двигатель национальной экономики любой страны, критический фактор ее силы, подтверждается данными по всем развитым странам. Например, реформы, проводившиеся правительством США в сфере жилищного финансирования, дали возможность в достаточно короткий срок осуществить прорыв из состояния затяжного кризиса 1920-30 гг. в стабильную высокоразвитую экономику. В настоящий момент в США удельный вес жилищного сектора в годовом ВВП составляет около 20%. В 2000 г. доля инвестиций в строительство и ремонт жилья составила приблизительно 4% ВВП.

Дополнительную сложность для России представляет необходимость замены старой, сложившейся в прежние времена системы государственного распределения жилья, сопряженной с высокими затратами на дотации и льготы, тормозящие развитие более эффективной и гибкой рыночной системы жилищного финансирования. Переход от дотаций и льгот к адресным субсидиям — чрезвычайно важный шаг для зарождения в России рыночной системы жилищного финансирования.

Ипотечное жилищное кредитование — стержень рыночной системы жилищного финансирования

Как показывает практика большинства развитых стран, единственной надежной и эффективной системой, позволяющей гражданам, обладающим стабильными доходами и трудоустройством, удовлетворить свою потребность в жилье, является система ипотечного жилищного кредитования (ИЖК). Как правило, она распространяется на наиболее многочисленный класс граждан со средними доходами, что позволяет им не ждать от государства бесплатного социального жилья и с помощью долгосрочных кредитов (займов) приобрести квартиру или жилой дом.

С учетом того, что жилье является дорогим товаром, у большинства граждан не имеется достаточных накоплений, чтобы совершить подобную покупку без заемных средств. Без развитой системы ИЖК более 60% населения страны не смогут улучшить свои жилищные условия только за счет собственных средств. Поэтому система ИЖК является стержнем рыночной системы жилищного финансирования.

Основной задачей развития системы ИЖК является привлечение финансовых средств (а это можно сделать только на рыночных принципах) в сферу жилищного кредитования и предоставление долгосрочных кредитов гражданам на доступных для них условиях.

Законодательная основа функционирования системы ИЖК была заложена Гражданским кодексом РФ, ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и «О регистрации прав на недвижимость и сделок с ней». Концепция развития системы ИЖК в РФ была утверждена постановлением Правительства РФ от 11.01.00 № 28.

Ввиду того, что банки и другие организации, предоставляющие гражданам ипотечные кредиты (целевые ипотечные займы), не обладают долгосрочными ресурсами, рынок ипотечных кредитов (рынок закладных) не может развиваться самостоятельно без вовлечения в ИЖК средств с финансовых рынков и, прежде всего, институциональных инвесторов, таких как пенсионные фонды, страховые компании, паевые инвестиционные фонды и других. Эти средства обеспечивают рефинансирование кредиторов населения.

Инструментом вовлечения средств финансовых рынков являются ипотечные ценные бумаги, обеспеченные сформированным специальным образом ипотечным покрытием (пулом закладных) – ипотечные сертификаты участия или ипотечные облигации (закладные листы).

Проблемы повышения доступности ипотечных кредитов посредством предоставления субсидий

Одной из насущных проблем государственной политики в области жилищного финансирования стала оптимизация системы финансовой поддержки населения в обеспечении жильем. К числу задач, решение которых необходимо для достижения указанной цели, относится совершенствование механизма государственной поддержки отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета.

Реализуемые в настоящее время программы государственной помощи отдельным категориям граждан в решении жилищной проблемы существенно отличаются друг от друга, поскольку содержат различные механизмы их реализации (путем предоставления безвозмездных субсидий, беспроцентных возвратных ссуд и др.).

Эффективным вариантом является поддержка конечного потребителя жилья путем предоставления целевых субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на оплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита или снижения процентной ставки. Вопрос о целевом назначении субсидий — первоначальный взнос или процентная ставка — требует детального анализа. Субсидия позволяет увеличить платежеспособность граждан, уменьшая сумму необходимого кредита и, соответственно, размер ежемесячных платежей. Субсидия носит целевой и адресный характер, механизм ее предоставления позволяет осуществлять контроль за использованием бюджетных средств. Субсидия предоставляет гражданам возможность выбора типа и качества готового жилья. Такая система субсидирования дает возможность разграничить и взаимно увязать бюджетную и рыночную сферы экономики.

При разработке бюджетной политики в области оказания помощи отдельным категориям граждан при обеспечении их жильем необходимо руководствоваться рядом принципиальных положений, определяющих особенности механизма предоставления субсидий на цели приобретения жилья.

Схему субсидирования граждан целесообразно строить, учитывая следующие основные принципы:

• единый подход к определению размера субсидии и единый порядок предоставления субсидий для всех категорий граждан, имеющих право на получение субсидии в соответствии с законодательством;
• добровольность участия граждан в программе обеспечения жильем с использованием средств субсидий;
• прозрачность движения денежных средств, четкая и простая система отчетности. Схема предоставления субсидий должна обеспечивать полную контролируемость денежных потоков, соответствие направлений расходования средств субсидий целевым установкам программ помощи гражданам в обеспечении жильем, исключение нецелевого использования средств;
• эффективное расходование бюджетных средств, предназначенных на субсидии. Методы расчета размера субсидий, определение категорий граждан, имеющих право на получение субсидии, должны обеспечивать объективное обоснование суммы средств, необходимых для субсидирования. Механизм доведения средств до конкретных граждан следует строить, исходя из задачи обеспечения их наиболее эффективного использования;
• свобода граждан в выборе типа, качества и местоположения нового жилья. Этот принцип обеспечивает права граждан в выборе наиболее приемлемого для них вида и типа жилья, его местонахождения и преодолевает ограниченность некоторых программ, допускающих навязывание гражданам жилья в определенных домах, регионах и т.п.;
• целевой характер использования средств субсидий на приобретение готового жилья на первичном или вторичном рынках жилья;
• средства субсидий не могут быть направлены на новое жилищное строительство, дострой незавершенного строительства, модернизацию или капитальный ремонт существующих жилых объектов, взносы в долевое участие в строительство и любые другие цели, не связанные с приобретением готового жилья. Реализация данного принципа позволит защитить интересы граждан, снять риск недостроя жилого дома и замораживания средств субсидий в незавершенных строительных объектах;
• софинансирование приобретения жилья с использованием средств субсидий. Это требование означает создание условий для привлечения дополнительных источников средств (накоплений граждан, ипотечных кредитов банка и других доступных для участника программы денежных средств), что позволит гражданину приобрести жилье большей стоимости, чем это было бы возможно за счет использования только средств субсидии;
• установление четких критериев выделения категорий граждан, имеющих право на бюджетные субсидии на приобретение жилья;
• простота и доступность для понимания гражданами порядка предоставления субсидий;
• недопущение неоднократного получения субсидии одними и теми же гражданами (кроме пострадавших от чрезвычайных ситуаций);
• гласность и открытость информации об условиях предоставления субсидий на цели приобретения жилья. Сведения о жилищных программах должны широко освещаться средствами массовой информации, быть доступными для граждан;
• организационное обеспечение возможности участия в программе субсидирования отдельных категорий социально уязвимых граждан (пенсионеров, инвалидов, многодетных семей, матерей-одиночек и т.п.), имеющих право на субсидию в соответствии с действующим законодательством. Порядком предоставления субсидий следует предусмотреть формы помощи таким категориям граждан при поиске и оформлении жилья, при переезде и т.д.

При определении категорий граждан, имеющих право на безвозмездные субсидии для приобретения жилья, следует учитывать такие критерии, как:

• государственная значимость профессиональных функций, выполняемых гражданами, не обеспеченными жильем в соответствии с установленными нормами (этот список должен быть ограничен);
• проживание в неблагоприятных для жизни районах России;
• потеря жилья в результате чрезвычайных обстоятельств, политических событий, войн и т.п.;
• низкий уровень доходов граждан, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем;
• отдельные категории молодых семей (малодоходные, среднедоходные семьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий; семьи с одним, двумя детьми, многодетные семьи и т.п.), учитывая остроту демографической проблемы для нашей страны.

В общем виде схема предоставления субсидий на цели приобретения жилья может быть реализована путем применения механизма доведения субсидий до их получателей с помощью сертификатов. Сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина на получение безвозмездной субсидии для приобретение жилья. Сертификат не является ценной бумагой, не подлежит обращению на рынке ценных бумаг, не может быть отчужден в пользу третьих лиц.

Единый подход к предоставлению безвозмездных субсидий предполагает установление единого порядка определения стоимости жилья, учитываемой при определении размера безвозмездных субсидий различным категориям граждан на приобретение жилья.

Вырабатывая единый подход к определению стоимости жилья, принимаемой в основу расчетов, необходимо исходить из следующих принципов:

• включение возможно большего числа граждан, имеющих право на субсидии, в процесс получения субсидий на цели приобретения жилья;
• экономное и рациональное расходование средств бюджета на эти цели;
• простота и доступность для понимания расчета субсидии как для органов, предоставляющих субсидии, так и для граждан;
• предоставление возможности приобретения жилья нормального качества в большинстве экономических районов России.