¹1(2) 2000

Concernant Certaines Questions de la Démarcation de la Propriété Publique en Russie

T.V. Chpatcheva, le Juge de la Court Fédéral arbitral de la circonscription de nord-ouest
I.O. Podvalniy, le conseiller du premier vice-président de la Court Fédérale arbitrale de la circonscription de nord-ouest

En fonction de l'article 212 du Code civil de la Fédération Russe (ici et apres — CC de la FR) la propriete privée, municipale, celle d'Etat, et d'autres régimes de propriété sont reconnus dans la Fédération Russe, mais en vertu de l'article 214 du CC de la FR la propriété d’Etat est subdivisée en propriété fédérale, i.e. appartenant à la Fédération Russe, et en celle qui appartient aux régions de la Fédération Russe — aux républiques, aux kraya (territoires), aux régions, aux villes de l’importance fédérale, aux régions autonomes, aux circonscriptions autonomes. La division de la propriété publique en celle d'Etat et municipale a été établie par la Loi de la RSFSR «Sur la propriété de RSFSR», mise en vigueur le 01.01.91 (elle a été reconnue sans force le 01.01.95 par la loi Fédérale «Sur l'entrée en vigueur de la première partie du CC de la FR»). Cependant compte tenu des bases de la législation civile, qui existent parallèlement à cette loi, la propriété ne se divisent pas en celle d'Etat et en propriete municipale, et ce que la propriété municipale n'est pas celle d'Etat, a ete compris par les juristes et les juges pas tout de suite.

La démarcation de la propriété en celle d'Etat et municipale provoque beaucoup de problèmes. Cela est expliqué, avant tout, par le statu commun publique et juridique des acteurs de la propriété d'Etat et de ceux municipaux: par la présence des responsabilités spéciales de pouvoir permettant d’accepter les règlements, qui réglementent la manière de la réalisation du droit de la propriété, aussi que la réalisation des droits de la propriété aux intérêts publics et l'absence de la base obligatoire réglant les relations susmentionnées.

En outre le droit de la propriété d’Etat et le droit de la propriété municipale sont caractérisés par la présence de nombreux acteurs. Les acteurs de la propriété d’Etat sont la FR, les républiques, kraya, régions etc., mais non pas leurs organismes de pouvoir ou de gestion (le point 3 de l'article 214 du CC de la FR). Ces derniers sont présentés dans le chiffre d'affaires patrimonial comme les organismes d'Etat et réalisent seulement quelques fonctions des propriétaires publics. Les acteurs du droit de la propriété municipale sont les établissements urbains, ceux de village et d'autres formations municipales au total.

Les objets de la propriété d'Etat et de celle municipale peuvent être présentés par les espèces divers de l'immobilier, y compris les terrains, les entreprises et d'autres secteurs patrimoniaux, le fonds d'habitations et des locaux inhabités, les bâtiment, les constructions de la destination industrielle et non industrielle, les moyens de production divers et les objets au caractère de consommation. Les titres, appartenant aux formations publiques — juridiques, en particulier les actions des entreprises privatisées transformées en sociétés anonymes, les dépôts aux institutions de crédit, la devise étrangère et les valeurs de change, aussi que les objets divers de l'histoire et de la culture font partie du bien public.

Les objets de la propriété publique sont distribués entre la Fédération Russe, ses régions et formations municipales. L'ordre du transfert du bien d'Etat en propriété fédérale et en propriété des régions de la Fédération Russe doit être établie par la loi spéciale (l'article 214 du CC de la FR). En cas de son absence on utilise la décision du Soviet Suprême de la Fédération Russe de 27.12.91 ¹3020-I «Sur la démarcation de la propriété de l'Etat dans la Fédération Russe en propriété fédérale, propriété d’Etat en celle des républiques de la Fédération Russe, des kraya, des régions, des régions autonomes, des circonscriptions autonomes, des villes de Moscou et de St.-Pétersbourg et en propriété municipale» (ici et après- la Décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I), qui à présent continue à rester le document fondamental réglant les questions de la démarcation de la propriété publique.

La décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I contient trois points:

• ¹1 «les Objets se rapportant exceptionnellement à la propriété fédérale»;
• ¹2 «les Objets se rapportant à la propriété fédérale, qui peuvent être transmis à la propriété d’Etat des républiques de la Fédération Russe, des kraya, des régions, des régions autonomes, des circonscriptions autonomes, des villes de Moscou et de St.-Pétersbourg»;
• ¹3 «les Objets se rapportant à la propriété municipale».

La décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I prévoit la possibilité de la transmission des objets se trouvant à la propriété d’Etat des républiques de la Fédération Russe, des kraya, des régions, des régions autonomes, des circonscriptions autonomes, des villes de Moscou et de St.-Pétersbourg à la propriété municipale selon l’ordre, établi par le Gouvernement de la Fédération Russe. Un tel ordre est établi par la Position sur la définition de la composition des objets de la propriété fédérale, celle d'Etat et municipales et d 'ordre de la présentation des droits de la propriété (ratifié par l’Ordre du Président de la Fédération Russe de 18.03.92 ¹114-ðï). En fonction de la Position citée, le Conseil des députés nationaux de la ville présente les listes des objets mis à la propriété municipale, qui sont enregistrés dans le comité de l'administration du patrimoine régional. Les objets, qui ne sont pas exclus de ces listes, sont considérés remis à la propriété municipale de la ville dès le moment de l'acceptation de la décision par le Conseil des députés nationaux du région sur leur transmission ou à l'expiration du délai de 2 mois dès le moment de l'enregistrement de la liste, si la décision correspondant n’avait pas été acceptée. Ainsi, pour le transfert de l'objet à la propriété municipale il est demandé d’observer l'ordre établi par la Position susnommée.

En même temps il y avait des situations, quand l'ordre prévu était violé, par exemple, la violation des délais établis.

Dans la pratique judiciaire des tribunaux d'arbitrage de la Fédération Russe il y avait des questions: comment traiter la violation de l'ordre cité? Est-ce qu’il faut estimer, jusqu’à quel dégrès ces violations sont serieuses, ou les traiter formellement — une fois l'ordre est violé, l'objet n'est plus à la propriété municipale?

Ces questions n'étaient pas decidées, malgré le Décret du Président de la Fédération Russe «Sur les garanties de l'autogestion locale de la Fédération Russe» de 22.12.93 ¹2265, en fonction duquel les organismes de l'autogestion locale ont obtenu le droit de composer indépendamment les listes

des objets (du bien) de la propriété municipale, en fonction du point ¹3 de la Décision du SS de la FR de 27.12.91. ¹3020-I.

Voici quelques exemples de la pratique du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe.

1. En examinant la protestation du vice-président du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe concernant les actes juridictionnels, qui ont assuré les demandes en nullité du procureur Général de la Fédération Russe de l’ordre du comité du bien d’état de la Fédération Russe de 06.01.93 ¹15-ð, en faite, concernant l’entrée au capital de base de la société anonyme ouverte «Primsnabkontrakte» du bâtiment dont l'adresse est: Vladivostok, R. Sukhanova, 3; la Présidence du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe souligne l'observation de l'ordre établi du transfert du bâtiment à la propriété municipale, mais en rejetant la protestation, dans la décision de 26.05.98 ¹7530/97 se base sur ce que cet ordre n'est pas violé et il existe un acte, confirmant l’appartenance de cet objet à la propriété municipale.

2. On traite de la même manière la protestation du vice-président du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe concernant les décisions des organismes d'appel et de cassation, qui suppriment le jugement du Tribunal d'arbitrage de Kémérovo du refus de la satisfaction de l'action du Comité de la gestion du bien d'Etat de Kémérovo au Comité du patrimoine de la ville de Kémérovo concernant l'application des conséquences d’ invalidité des marchés de la vente du local inhabité par le défendeur (la décision de la Présidence de la cour d’arbitrage suprême de la FR de 03.06.97 ¹1349/97).

3. En même temps on peur citer l'exemple, quand l'observation de l'ordre ci-dessus indiqué de la transmission de la propriété n'est pas le fait définissant l'issue d'une affaire.

SRL le Café «Nathalie» s'est adressé au Tribunal d'arbitrage d'Omsk avec l'action au Comité du patrimoine de la ville d’Omsk sur l'incitation de conclure le contrat de l'achat et de la vente d’un local inhabité loué. La demande était basée sur la législation de la privatisation, et sur le règlement des divergences à la cour, il était avant tout nécessaire de définir, si le local racheté inhabité faisait part de la propriété municipale. Le jugement de la cour présentait le refus de la satisfaction des démandes d'action en vertu de ce que le local contestable inhabité n’était pas à la propriété municipale. La cour motivait son jugement par ce que le Conseil des députés nationaux de la ville affirme les listes des objets de la propriété municipale en fonction du point 2 de la Decision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3030-I et le point 9 du Règlement sur la définition de la composition des objets de la propriété fédérale, d'Etat et de celle municipale et sur l'ordre de l’octroi des droits de la propriété. Ces listes sont enregistrées dans le Comité du patrimoine régional. Les objets qui ne sont pas exclus de ces listes, sont considérés remis à la propriété municipale dès le moment de l'acceptation de la décision par le Conseil des députés nationaux régionaux sur leur transmission ou à l'expiration du délai de 2 mois dès le moment de l'enregistrement de la liste, si la décision correspondant n’avait pas été acceptée. Dans le régistre des objets de la propriété municipale du Comité du patrimoine de la ville d’ Omsk le local contestable inhabité se trouvant à l'adresse mentionnée, ne figure pas. En supprimant la décision de la cour de la première instance, la Présidence du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe dans la décision de 07.07.98 ¹80/98 s'est référée au Décret du Président de la Fédération Russe de 22.12.93 ¹2265 «Sur les garanties de l'autogestion locale de la Fédération Russe», motivant cela par ce que l'absence de la liste ratifiée des objets de la propriété municipale ne témoigne pas de l’inappartenance du local aux objets de la propriété municipale. Il doit être traité comme l'objet de la propriété municipale en vertu de l’annexe ¹3 de la Décision du CC de la FR de 27.12.91 ¹3020-I.

La solution du problème susnommé se trouve dans la Décision du Plénum du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe «Sur certaines questions de la pratique du règlement des divergences du droit, liés à la protection de la propriété et des autres droits réels» de 25.02.98 ¹8.

Le point 3 de la Décision prévoit, que les acteurs du droit de la propriété fédérale, d'Etat et de celle municipale sont la Fédération Russe, les parties correspondant de la Fédération Russe, les formations municipales Le document confirmant le droit pour la propriété des acteurs du droit de la propriété fédérale, d'Etat et de celle municipale c’est le registre correspondant de la propriété fédérale, d'Etat et de celle municipale. Jusqu'au moment de l’entrée de l'objet au registre correspondant ce document est presenté par la liste des objets faite en fonction du Décret du Président de la Fédération Russe de 22.12.93 ¹2265 «sur les garanties de l'autogestion locale dans la Fédération Russe» et du Règlement sur la définition de la composition des objets de la propriété fédérale, d'Etat et celle municipale et de l'ordre de la présentation des droits de la propriété, de la disposition ratifiés par l’Ordonnance du Président de la Fédération Russe de 18.03.92 ¹114-ðï. Au règlement des divergences sur le droit de la propriété pour les objets non entrés ou entrés sans raison dûe au registre ou à la liste, le tribunal d'arbitrage se guide par les annexes ¹1, 2, 3 de la décision du SS de la FR de 27.12.91 ï/î 3020-1 à la définition de l’appartenance des objets aux acteurs correspondant du droit de la propriété.

Ainsi, les tribunaux d'arbitrage ont reçu les recommandations officielles du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe d’appliquer directement la décision du SS la FR de 27.12.91 ¹3020-I pour la décision des questions du niveau de la propriété.

Critiquant dès le début la position du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe, le Ministère du bien d'Etat de la Fédération Russe l’a évidemment acceptée, puisque dans les Explications de l'application de la législation de la privatisation et des actes réglementaires juridiques réglant l'ordre de la démarcation de la propriété dans la Fédération Russe, la propriété des régions de la Fédération Russe et celle municipale ratifiée par l’Ordre de Russie de 23.04.99 ¹592-ð, il est indiqué au transfert des objets énumérés dans l’annexe ¹3 à la Décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I, à la propriété municipale (le point (8).

En appliquant la décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I dans la vie réelle on peut constater la présence des complexités définies liées à l'interprétation de ses positions particulières.

En particulier, le point 3 de l’annexe ¹1 à la Décision susmentionnée porte les objets du patrimoine historique, culturel et naturel et les objets d'art, les institutions de la culture de l’importance aux échelles de tout le pays,disposés sur le territoire de la Fédération Russe aux objets de la propriété exceptionnellement fédérale.

Il y a une question: l’expression «de l’importance aux échelles de tout le pays» se rapporte seulement aux institutions de la culture ou à toute la phrase?

Si on accepte la première supposition, cela veut dire que tous les objets du patrimoine historique, culturel et naturel et les objets d'art se rapportent à la propriété fédérale, puisque ni dans l’annexe ¹2, ni dans l’annexe ¹3 les monuments d’histoire et de culture ne sont pas spécialement mentionnés.

Si on accepte la deuxième, seulement les monuments d’histoire et de culture de l’importance aux échelles de tout le pays se rapportent aux objets de la propriété exceptionnellement fédérale. Mais comment on peut le définir, si au moment de l'acceptation de la Décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I sur la protection des monuments (la Loi de la RSFSR «Sur la protection des monuments historiques et la culturels» de 15.12.78 avec les changements suivants et les compléments, de la Position sur la protection des monuments historiques et culturels ratifiés par la décision du Conseil des ministres de la URSS de 16.09.82 ¹885, de l'instruction de l'organisation des zones de la protection des historiques et culturels ratifiée par l'ordre du Ministère de la culture de la URSS de 24.01.86 ¹33, de l'instruction sur l'ordre du compte, sur la garantie de l’integralite, sur l'utilisation et la restauration des monuments historiques et culturels ratifiée par l'ordre du Ministère de la culture de la URSS de 13.05.86 ¹203) les monuments historiques et culturels ont ete subdivisés en fonction de leur valeur historique, scientifique, artistique de l’importance aux échelles de tout le pays, de l’importance républicainne et locale. Le décret du Président de la Fédération Russe ¹176, ratifiant la liste des monuments historiques et culturels de l’importance fédérale, n’a été publiée que le 20.02.95?

Il faut remarquer, qu'à présent quelques décisions de la Présidence du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe concernant les monuments historiques et culturels de l’importance locale sont acceptées.

Le comité de la gestion du bien d'Etat d’Omsk s'est adressé au Tribunal d'arbitrage d’Omsk avec l'action en nullité de la décision du Conseil municipal d'Omsk de 20.05.98 ¹25 «Sur l’entrée des édifices — monuments historiques et culturels de l’importance locale à la liste de la propriété municipale d’Omsk». Le démandeur motivait la demande en nullité de la décision par ce que cette dernière viole le droit de la propriété de la Fédération Russe en ce qui concerne les monuments historiques et culturels de l’importance locale. Comme ces objets ne sont pas indiqués ni dans un des annexes de la décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹2030-I, des objets indiqués se rapportent à la propriété fédérale jusqu'au moment de la définition du propriétaire.

La décision de l’organisme d'appel supprime le jugement de la cour et refuse en satisfaction des demandes d'action.

Le tribunal d'arbitrage fédéral de la circonscription de la Sibérie d’Ouest a supprimé la décision de l’organisme d'appel, jugement de la cour de la première instance garde sa force. En satisfaisant la protestation du vice-président du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe pour la décision de cassation de l’organisme et en laissant la décision de l’organisme d'appel valable, la Présidence du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe a indiqué le suivant dans la décision de 02.11.99 ¹4660/99. Les conclusions de la cour de premier ordre et de celle de cassation sur la démarcation des monuments historiques et culturels par les niveaux de la propriété produite par voie de la transmission à la propriété des régions de la Fédération Russe, mais non directement à la propriété municipale, sont trompeuses. L'absence de la mention des monuments de l’importance locale dans les annexes ¹1, 2, 3 à la Décision du SS de la FR de 27.12.91 ¹3020-I signifie, que la démarcation des objets portés aux monuments de l’importance locale, par les niveaux de la propriété se réalise selon les critères de base de la rédaction des listes susnommées. Selon les jugements de la cour les objets patrimoniaux de contestation faisant partie de circulation économique des entreprises municipales ou de la gestion rapide des institutions municipales doivent subir la transmission à la propriété municipale en fonction de l'application ¹3 à la Décision ÂÑ de la FR de 27.12.91 ¹3020-I.

La conclusion que les objets du patrimoine historique et culturel de l’importance locale ne se rapportent pas à la propriété exceptionnellement fédérale, se trouve aussi dans la décision de la Présidence du Tribunal d'arbitrage Supérieur de la Fédération Russe de 02.02.99 ¹4803/98, qui supprime la décision du tribunal d'arbitrage Fédéral de la circonscription de Povoljye se rapportant à l'affaire du Tribunal d'arbitrage de Samara.

Ainsi, on peut affirmer qu'à présent on a fait former la pratique judiciaire des tribunaux d'arbitrage, qui porte à la propriété fédérale seulement les monuments historiques et culturels dans la liste correspondant, mais les autres monuments peuvent se trouver à la propriété d’une région de la Fédération Russe, aussi qu’à la propriété municipale.

Les complexités définies, y compris celles pour les tribunaux d'arbitrage, sont provoquées par la question de l'appartenance du droit de la propriété à un ancien fonds départemental habité des entreprises laissées sur leur balance àu cours de la privatisation. En fonction de la Position sur la commercialisation des entreprises d'Etat avec la transformation simultanée en sociétés anonymes et du Décret ratifié du Président de la Fédération Russe de 01.07.92 ¹721 les objets, pour lequels on prévoit la restriction, ne pas partie du capital statuaire de la société anonyme, mais sont contrôlés par la société anonyme, c'est-à-dire le régime de la propriété d’Etat pour ces objets ne change pas.

Dans ce cas-là il ne faut pas identifier le terme utilisé «le contrôle» avec la notion «le contrôle économique», puisque le bien, y compris les objets de l'immobilier, en vertu de l'article 294 de la FR, ne peut pas se trouver sous le contrôle économique de la société anonyme.

Le décret du Président de la Fédération Russe de 10.01.93 ¹8 «Sur l'utilisation des objets de la destination socio-culturelle et collective des entreprises privatisées» prévoit, qu’ à la privatisation des entreprises se trouvant dans la propriété fédérale, le fonds d'habitations et les subdivisions d'exploitation, de réparation de constructions avant la tenue de la procédure de la démarcation de la propriété restent dans la propriété fédérale et se trouvent contrôler par l'administration après l’étude de la situation de l'entreprise privatisée. Le transfert de ce fonds habité à la propriété municipale, en vertu des positions du point 1 de L'application ¹3 de la décision de la Cour Suprême de la FR de 27.12.91 ¹2030-I, est illégal, puisque dans ce point il s’agit des fonds habités et inhabités se trouvant contrôler par des organismes exécutifs des Conseils locaux des députés nationaux (de l'administration locale), y compris les bâtiments et les structures.

La situation analogue s'est formée à l’egard du fonds habité des fermes d'Etat réorganisées aux sociétés anonymes en vertu de la Position sur la réorganisation des kolkhozes, des fermes d'Etat et sur la privatisation des entreprises agricoles d'Etat, ratifiées par la décision de la Fédération Russe de 04.09.92 ¹708.

La transmission du fonds habité à la propriété municipale est possible seulement dans l'ordre volontaire en déhors de la procédure judiciaire, puisque en fonction de l'article 22 du code Arbitral de procès de la Fédération Russe les actions de la transmission à la propriété municipale ne sont pas effectuées par le tribunal d'arbitrage. Mais en même temps, souhaitant obtenir la permission positive de la question de la transmission à la propriété municipale des objets ci-dessus indiqués dans les conditions, où, en général, personne ne souhaite les accepter, les personnes intéressées tentent de formuler les demandes d'action autrement, par exemple, sur l’obligation de conclure le contrat de la transmission de l'objet à la propriété municipale. Cependant on ne prend pas en considération, que le tribunal d'arbitrage ne pourra satisfaire cette demande d'action non plus, en se basant sur les positions de l'article 421 du Code civil de la Fédération Russe sur la liberté du contrat, puisque dans ce cas-là la législation civile de la Fédération Russe ne prévoit aucunes exceptions du principe de la liberté du contrat.

Donc, il faut constater que les tentatives de résoudre à présent la question sur la transmission de l'objet à la propriété municipale à l'aide du tribunal d'arbitrage sont vaines.

Il est nécessaire de dire en conclusion, que le problème de la démarcation de la propriété publique peut être décidé dans l'avenir par deux moyens:

• Par le perfectionnement de la base réglementaire, (en particulier, l'acceptation de la loi fédérale prévue par le point 5 de l'article 214 de la FR);
• Le perfectionnement de la pratique judiciaire au moyen de son uniformité et conformité exacte à la législation.