¹1(1) 1999

Les aspects juridiques de l'usage de terre et de la propriété foncière dans les conditions modernes

U.P.Strelbitski, l'assistant du chef du département de la politique d'investissements et du financement des sources urbaines de Moscou

Dans les conditions de la réformation de l'économie l'importance de la propriété privée de la terre a augmenté. En fin de compte la prospérité de chaque membre de la société le progrès social, le développement de l'économie et l'équilibre écologique dépendent des conditions suivantes: dans quelles mains se trouve la terre et comment elle est utilisée.

Cette dépendance dans le système des relations de marché foncières se manifeste distinctement se présentant dans les frontières des établissements urbains. Ici, où la vie de chaque personne est étroitement reliée avec les destins des autres gens, n'importe quels changements de la distribution et de l'utilisation du fonds agraire urbain signifient les progrès correspondant dans la planification et la construction de la ville, et par conséquent, dans les conditions de l'existence de tous ses habitants.

Le passage foncier territorialement des relations économiques formées essentiellement dans les conditions de la gestion centralisée planifiée, à une nouvelle qualité est défini avant tout par l'influence de deux circonstances objectives. Cela, premièrement, l'élargissement essentiel des responsabilités impérieuses des collectivités locales lié avec le procès total de la décentralisation, et aussi le renforcement du rôle de leurs structures exécutives, y compris dans la décision des questions de l'utilisation du potentiel foncier des territoires dépendants. Deuxièmement, c'est l'augmentation de l'indépendance des objets (indépendamment du regime de propriété et de la domaine d'activité).

Les terrains qui étaient gratuitement rendus à la jouissance perpétuelle, à présent passent à la possession ou à l'usage urgent principalement sur la base à titre onéreux (excepté les terres affectées selon les normes socialement orientées).

Les changements se passent dans les aspects juridiques et économiques des relations de la propriété à la terre et d'autres ressources naturelles. Les formes de la propriété privée ont apparu à côté des formes gardées d'Etat et de la terre, les individuelles — propriété personnelles: individuel — privé, par actions, coopératif, collectif 1.

Malgré la simplicité semblant du problème, il y a des difficultés dans la pratique de la réalisation des droits d'exploitation juridiques,de la possession, de la disposition de la terre, d'une part, et d'une autre part des relations économiques de l'usage,de la possession et de la disposition de la terre.

On sait, que la «possession» et le «usage» se produisent par les formes de l'appropriation des commodités. La catégorie de la «disposition» découvre le contenu des relations de la propriété dans le domaine de l'utilisation pratique.

La «disposition» c'est la réalisation des relations de la propriété,de la possession et de l'usage.

Le développement des formes de l'appropriation va à partir de l'usage par la possession vers la propriété (la possession peut comprendre l'usage, mais la propriété embrasse tout). Le propriétaire a les plus grandes possibilités économiques de la disposition en comparaison du propriétaire et de l'utilisateur (le propriétaire est plus que l'utilisateur). La possession c'est l'usage de longue durée caractérisé par l'appropriation incomplète (partielle) économiquement réalisée par les commodités.

Ainsi, l'usage, la possession et la disposition sont découvertes par les parties diverses des relations de la propriété aux niveaux différents hiérarchiques du système commun des relations économiques. La présentation juridique des droits d'exploitation, de la possession et de la disposition à l'aide des actes législatifs c'est seulement la constatation, la fixation des relations réelles de la propriété (privé, d'Etat), dominées à la société.

Les aspects négatifs sociaux et économiques de la formation de la propriété privée de la terre (le trafic, l'utilisation inefficace etc.) provoquent la nécessité d'examiner plus attentivement cette question.

Ayant mis en marche le mécanisme de la formation de la propriété privée de la terre dans notre pays dans le même régime forcé, qui était accepté pour la privatisation du bien d'Etat au total, nous nous trouverons devant les mêmes problèmes, qui sont déjà connus de la pratique de l'ouest, mais ces problèmes seront plus aigus et plus douloureux.

Par exemple, en Allemagne pour la prévention «les accumulations de la terre sans utilisation», on tentait d'introduire plusieurs fois l'impôt spécial, qui servait du moyen de la contrainte économique du propriétaire de la terre à son utilisation effective ou à l'aliénation à l'autre propriétaire. Mais ces efforts ont rencontré la résistance obstinée de la classe des propriétaires fonciers. Les contradictions aigues dans le domaine des relations foncières se présentent à l'Ouest en raison de la propriété privée de la terre dans la limite des territoires urbains.

Devant la Russie a un problème important: créer le système de l'usage de la terre qui va assurer la liberté réelle économique de l'utilisation effective de la terre. «La propriété pour l'usage» doit servir de base de la propriété privée de la terre. En Suisse cette propriété s'appelle le «droit de construire», en Allemagne «le droit héréditaire de construire», qui est accordé pour un délai à partir de 50 ans jusqu'à 99 ans. Selon «la propriété pour l'usage» est tellement sûre et mobile, comme la propriété privée ordinaire : on peut vendre la terre, offrir, léguer, échanger, livrer au bail, mettre et remettre à titre de la part au fonds statuaire.

«Le Propriétaire pour l'usage» paie l'impôt foncier (égal à la rente reçue de l'utilisation de la terre) à la société, l'acquisition de ce droit de propriété est compensée par le dépôt continu de l'impôt donné.

Il est nécessaire de remarquer, que la modicité physique des ressources foncières et le momopole de la propriété privée de la terre contribuent à la réduction de l'offre de la terre au marché. Donc, le marché foncier fonctionne non dans le régime de l'équilibre de l'offre et de la demande, au contraire, le désequilibre de l'offre et de la demande se renforce, et ça amène à l'augmentation des prix.

On attire l'attention à ce fait, qu'une nouvelle législation moderne foncière a concentré l'attention principale aux terres de la destination agricole. Avec cela les questions des relations foncières sur les territoires des points peuplés et avant tout dans les villes se sont trouvés rejetées.

La vraie bataille pour la terre a commencé dans les villes et les bourgs, il y avait l'automainmise des terrains, on acceptait la quantité immense des décisions illégales par les autorités locales, et par les utilisateurs des terrains.

Selon le caractère les relations foncières dans les bourgs et particulièrement dans les villes se distinguent objectivement des coopérations territoriales- économiques au sujet des ressources foncières dans le bourg. Le prix du terrain agricole dépend de sa productivité et dela rente selon la situation. Dans les établissements et dans les villes le prix courant du terrain dépendant de l'offre et de la demande, sera donné par le composant de rente dépendant des facteurs suivants : de la situation écologique, de la prestige de la région de l'accessibilité de transport, de la sécurité de l'infrastructure (l'eau, l'électricité, les moyens modernes de la liaison etc.).

C'est pourquoi il est pratiquement impossible de définir le prix du terrain urbain en dehors du marché foncier. En plus, même en présence du dernier elle peut hésiter dans les limites très considérables en dehors de la dépendance de l'activité de l'usufruitier d'une terre.

En outre les formes des relations foncières dans le point peuplé sont indissolublement liés au procès du developpement de la construction des villes, beaucoup plus dynamique, que la marche des changements fonctionnels des terres agricoles. Un nouvel ordre du réglage des relations foncières dans les villes et dans d'autres points peuplés doit assurer aux autorités locales la possibilité de décider quelques problèmes du bien-être de la population au moyen de l'utilisation des terrains plus rationnelle.

Le Conseil Suprême ancien de la FR a joué le rôle considérable dans la création demandé pour la réformation des relations foncières de la base législative. On a accepté le Code Foncier de la RSFSR (le 25 avril 1991), la loi «Sur la propriété en RSFSR» (le 24 décembre 1990), la décision «Sur la démarcation de la propriété de l'Etat dans la FR à la propriété fédérale, à la propriété de l'Etat des républiques dans la composition de la FR, aux régions autonomes, aux quartiers autonomes, aux villes de Moscou et de St.-Pétersbourg et à la propriété municipale» (le 27 décembre 1991), les lois de la FR «Sur la protection de l'environment» (le 19 décembre 1991), «Sur les sous-sols» (le 21 février 1992) etc.

Il y a des projets de la loi dans les actes législatifs. Ainsi, dans la loi «Sur la protection de l'environment» tout le paragraphe est consacré aux questions de la création du mécanisme économique de la protection de la terre des ressources d'eau, forrestières et autres. Par exemple, dans les articles 16-24 on établit l'ordre du compte et l'estimation cadastrale des ressources naturelles, l'obtention d'une licence et le paiment de la gestion de l'environnement, la stimulation économique des territoires protégés.

Les droits des citoyens de la FR, à la réception des terrains sont réglés par les articles 7, 14, 18, 27, 58-69 du Code Foncier de la RSFSR par les règles légales de la FR «Sur la réforme foncière», et aussi par le Décret du Président de la FR du 27 octobre 1993 N 1767 «Sur le réglage des relations foncières et du développement de la réforme agraire en Russie», qui affirme le droit de la propriété privée à la terre. Dans le point 1 du Décret on remarque, que les terrains et tout ce qui est lié avec eux, se rapportent à l'immobilier. L'accomplissement des marchés avec les terrains est réglé par la législation civile compte tenu de la législation foncière, forrestière et du Décret.

Cependant dans la législation en vigueur il y a des restrictions des droits des citoyens à la terre liée à l'affectation des sols, à la place du terrain accordé et à la possibilité de disposer de la terre. La restriction du droit de propriété des citoyens à la terre selon le signe de la destination (l'art. 7 du CF de RSFSR, l'art. 4 de la loi de RSFSR «Sur la réforme foncière») signifie, que les terrains peuvent être accordés à la propriété seulement pour les buts définis : pour la gestion de l'exploitation paysanne, pour l'économie personnelle, pour le jardinage collectif ou individuel, pour l'élevage, pour la construction immobilière individuelle ou coopérative. Pour d'autres buts les terrains de la destination agricole ne peuvent pas être accordés.

Le signe de la destination de but est gardé à l'octroi des terres sur le droit de la possession viagère héritée, de l'usage ou du bail. Ainsi, en fonction de l' article 7 du Code Foncier de la RSFSR les terrains sont accordés aux citoyens de la Russie à possession viager hérité ou à bail pour:

• la construction individuelle ou la collective de campagne;
• les constructions des garages collectifs et individuels;
• l'activité patronale et les autres, non interdits par la loi.

Le point 3 de la FR du Décret du Président du 27 octobre 1993 fixe une norme, qui élargit les droits des preneurs à bail. En particulier, on remarque, que «les citoyens recevant les terrains à la possession viagère héritée ou àl'usage illimité (constant), ont droit à l'octroi et au rachat de ces terrains à la propriété en fonction de la législation en vigueur».

Les montants des terrains accordés à la propriété, ne peuvent pas être plus hauts que les normes limites établies pour l'aspect de l'usage donné(l'article 36 du CF de RSFSR).

La loi de la FR du 23 décembre 1992 «Sur le droit des citoyens de la Fédération Russe à la réception à la propriété privée et pour à la vente des terrains pour la gestion de l'économie personnelle supplémentaire et de campagne, du jardinage et de la construction immobilière individuelle» aux personnes qui ont reçu les terrains pour les buts indiqués dans les villes, dans les bourgs et dans le terrain de village, ont droit «de les vendre aux autres citoyens de la FR indépendamment des délais de l'acquisition du droit de la propriété au terrain vendu dans la limite des normes de l'octroi des terrains» (l’art.1). Cependant «l'utilisation du terrain acquis par le propriétaire non selon la destination de but n'est pas admise». En outre le Décret du Président du 14 juin 1992 N 631 a ratifié l'ordre de la vente des terrains à la privatisation des entreprises d'Etat et municipales, à l'élargissement et à la construction supplémentaire de ces entreprises, accordé aux citoyens et à leurs groupements pour l'activité patronale.

Les privatisations doivent subir seulement les terrains, qui sont directement occupés par les objets d'état ou par les objets, nécessaires à leur service. Les montants et les frontières des terrains vendus sont établis en vertu des documents donnés aux entreprises au droit de l'utilisation illimitée, mais en cas de leur absence — selon l'usage réel.

Dans le décret on énumère les terres, la vente, et qui est interdite dans les villes et dans les bourgs. Ce sont les terres de l'utilisation agricole l'usage générale, les réserves naturelles, les parcs etc.

À titre des acheteurs des terrains se produisent les personnes juridiques ou physiques qui ont privatisé les objets du bien d'Etat ou municipal. Le droit à l'achat du terrain reçoit seulement la personne qui a privatisé l'objet d'état qui fait la vente du terrain hors de concurrence.

Le coût du terrain ne fait pas partie du prix de privatisation de l'entreprise et se produit à titre de l'objet isolé de l'acte de vente.

Le décret du Président du 14 juin 1992ã. ¹631 donne le droit à l'achat de la terre non seulement à la privatisation des entreprises, mais encore en raison de leur élargissement ou de la construction supplémentaire. Dans ces cas la vente de la terre se réalise sur la base de concours ou d'encan. Dans le cas où l'enchérisseur est seul, le terrain est vendu selon le prix standard.

On prévoit la vente des terrains aux citoyens et à leurs groupements avec la destination de but — pour l'activité patronale. La vente se réalise sur la base de concours ou d'encan. Dans les cas où les terrains étaient accordés pour ces buts déjà plus tôt au droit de l'usage illimité, ils peuvent être renouvelés à la propriété avec la distribution des documents correspondents.

La transmission des terrains à la propriété des citoyens est produite par les Conseils locaux des députés nationaux pour le paiement et gratuitement (l'article 7 de la RSFSR).

Selon la législation en vigueur pour le paiement les terrains sont remis à la propriété pour le jardinage et pour l'élevage à l'octroi pour ces buts des terrains productifs agricoles, et aussi pour la construction immobilière individuelle et pour l'économie personnelle dans les villes et dans les bourgs. Les Conseils des députés nationaux urbains et de villages ont droit d'établir les avantages ou libérer du paiement des catégories particulières des citoyens à la transmission des terres pour la construction des maisons (l'article 7 de la RSFSR). L'utilisation de la terre en RSFSR est payante (l'article II de la Loi de la RSFSR «Sur la réforme foncière»).

En 1991 on a accepté la loi de la Fédération Russe «Sur le paiement de la terre». En fonction de l'article I de cette loi, les formes du paiement sont: l'impôt foncier, le loyer, le prix standard de la terre. Le but de l'introduction du paiement de la terre c'est la stimulation de l'utilisation rationnelle, la protection et la mise en valeur des terres, l'augmentation de la fertilité du sol, l'alignment des conditions sociales et économiques de la gestion des terres de la qualité différente, la garantie du développement de l'infrastructure dans les régions peuplés, la formation des fonds spéciaux du financement de ces activités.

Les propriétaires de la terre, les propriétaires fonciers, excepté les preneurs à bail, sont frappés par l'impôt annuel foncier. En fonction des articles 7 et 8 de la lois de la FR «Sur le paiement de la terre» l'impôt de la terre des villes, des bourgs ouvriers, de station thermale et de campagne est perçu de toutes les entreprises, des organisations, des institutions et des citoyens possédant dans leur propriété, dans la possession ou dans l'usage des terrains, selon les taux établis pour les terres urbaines.

L'impôt sur les terrains excédant selon la place, les normes établies de la dérivation, est perçu dans une double mesure.

L'impôt sur les terres occupées par le fonds d'habitations (d'état, publique, coopérative, individuel), et aussi sur les terres de l'utilisation agricole et de l'économie personnelle dans les frontières urbain, et de village est calculé dans le chiffre de 3% des taux de l'impôt foncier établis dans les villes et dans les bourgs du type urbain.

On perçoit le loyer des terres remises au bail.

Pour l'achat et pour le rachat des terrains dans les cas prévus par le Code Foncier de RSFSR, et aussi pour la réception sous le gage de la terre du crédit bancaire, on établit le prix standard de la terre (l'article 25 de la Loi de la FR «Sur le paiement de la terre») – l'indice caractérisant le coût du terrain de la qualité définie et l'endroit se basant sur le revenu potentiel pour le délai de comptes de la compensation. «Le Prix standard de la terre est introduit pour la garantie du réglage économique des relations foncières à la transmission de la terre dans la propriété à l'établissement de la propriété collective et de parts à la terre, à la transmission de l'héritage,à la donation et à la réception du crédit bancaire sur gage du terrain».

Le décret du Président de la FR du 27 octobre 1993 ¹1767 «Sur le réglage des relations foncières et sur le développement de la réforme agraire en Russie» définit les mécanismes et les garanties à la propriété privée réelle de la terre.

L'article 8 du Décret confirme l'ordre de la vente de la terre aux propriétaires des entreprises privatisées prévu par le Décret du Président du 14 juin 1992 N 631 «Sur l'approbation de l'ordre de la vente des terrains à la privatisation des entreprises d'Etat et municipales, à l'élargissement et à la construction supplémentaire de ces entreprises, et aussi accordés aux citoyens et à leurs groupements pour l'activité patronale».

Le décret du 27 octobre 1993 garantit l'inviolabilité et la protection de la propriété privée de la terre. Le point 4 du Décret annonce: «L'état garantit l'inviolabilité et la protection de la propriété privée de la terre, et aussi la protection des droits des propriétaires de la terre à l'accomplissement des marchés avec la terre. Le retrait du terrain du propriétaire pour les besoins d'Etat et publics est produit dans l'ordre, établi par la loi, par le rachat au respect des intérêts du propriétaire, y compris le remboursement du coût de la terre selon le prix négocié et les pertes causées, y compris le profit manqué.

Toutes les discussions liées à l'aliénation et à l'acquisition des terrains, et d'autres litiges concernant l'exploitation agricole sont examinées dans l'ordre judiciaire».

Dans un nouveau Code Foncier élaboré par le Gouvernement de la FR, on fixe le droit de la propriété privée de la terre, on examine tout le secteur des relations liées à ce droit et avec l'usage de la terre, on introduit une série de restrictions pour l'achat — vente des terrains (on établit les limites des possessions foncières en propriété d'une personne; il est interdit de changer la destination de but des terrains; on stipule les demandes aux acheteurs; on définit les territoires, où la terre n'est pas remise à la propriété privée;il est permis aux personnes civiles et aux citoyens étrangers d'accorder les terrains seulement au bail.)

Il y avait beaucoup de discussions au sujet d'un nouveau Code Foncier. Comment était le sujet? Un nouveau Code Foncier présente la propriété foncière non comme la propriété absolue privée, mais comme celle de l'usage de la terre.

Au sens économique la propriété pour l'usage de la terre se distingue de la propriété privée classique par ce que l'objet de l'achat et de la vente se produit sur le capital fixe installé sur le terrain. Le prix de la terre est défini par le coût du capital et par le taux de l'impôt foncier ses dimensions dans la limite de la rente. Avec cela la terre reste dans les mains du propriétaire principal de l'état et ne gêne pas les droits des propriétaires, en accordant toutes les possibilités pour la réception de la rémunération de la gestion.

L'acceptation du nouveau Code Foncier a contribué à la lutte avec le trafic des terrains et à la création des conditions pour la réception de la rente de l'utilisation de la terre. La rente de la partie lucrative du budget peut être utilisée dans les intérêts de toute la société.

D'autre part il est nécessaire de remarquer, que dans les grandes villes, comme Moscou, la valeur réelle des terrains est définie avec peine. À Moscou il y avait un système, des relations foncières spécifiques. A partir de la fin de 1991 jusqu'à la fin de 1999 on a accepté à Moscou plus de 50 règlements définissant presque toutes les parties de l'usage de la terre et du paiement de la terre. En basant sur la base réglementaire fédérale, le système des actes législatifs de Moscou à la différence importante — on prévoit l'octroi des terres urbaines seulement au bail et la permission de la vente des terres.

La procédure de l'octroi et du retrait des terres à Moscou est réglementée par quelques actes urbains réglementaires de l'état.

En fonction du CF de la RSFSR et des décrets du Président de la RSFSR du 28 août 1991 ¹96 «Sur les responsabilités du pouvoir exécutif de la ville de Moscou» et du 29 décembre 1991 ¹334» Sur les responsabilités supplémentaires des organismes gestionnaires de Moscou à la période de la tenue de la réforme radicale économique», l'octroi à l'usage et au retrait des terres dans la capitale sont produits par les décisions du gouvernement de Moscou en vertu du Plan masse du développement de la ville, des projets de la planification et de la construction des territoires.

Ces derniers temps les ordres du maire de Moscou ont paru, par exemple: «Sur la création de l'unité territoriale avec la situation spéciale dans la circonscription administrative centrale de Moscou» (le 10 avril 1996 ¹193-OÌ); «Sur l'approbation de la Position sur la composition, l'ordre de l'élaboration, sur la coordination et sur l'approbation des projets de la planification détaillée de la reconstruction des territoires industriels de production de Moscou» (le 24 juin 1996 ¹10/1-ÎÌ); «le Complément aux normes de la conception de la construction de Moscou ÂÑÍ 2-85 selon les territoires habités reconstruits» (le 10 novembre 1996 ¹287/1- ÎÌ); «Sur le loyer de la terre à Moscou» (le 25 septembre 1998 ¹980- ÎÌ). On a accepté la loi Moscou «Sur la composition, sur l'ordre de l'élaboration et sur l'acceptation du Plan masse du développement de la ville de Moscou» (le 10 décembre 1997 ¹53); la Loi de la ville de Moscou sur la construction sur les territoires de Moscou «(novembre 1998. ¹28), et aussi la décision du gouvernement de Moscou «Sur l'approbation de la Position sur le cadastre d'état de Moscou» (le 10 novembre 1998 ¹874), la Loi de la ville de Moscou «Sur le Plan masse du développement de la ville de Moscou» (juin 1999) et d'autres actes.

Les documents nommés contiennent les demandes interdisant l'utilisation du terrain par les moyens, amenant à l'aggravation de la situation écologique.

À Moscou on établit l'ordre de l'estimation de la terre (les taux des paiements de la terre) en fonction de la liste ratifiée des zones territorialement estimées. Il y en a 59 à Moscou 34 se trouvent à la porté de la route de Moscou, des zones à partir de 35-ième jusqu'à la 48ième — les territoires particuliers, subordonnés à Moscou (Chérémétiévo, les bourgs, Vnoukovo etc.), les zones à partir de 49-ième jusqu'à 69ième — les territoires de la ville de Zelenograd. Les frontières des zones nomées sont affirmées par les dispositions du maire de Moscou.

Selon la disposition du maire de Moscou du 25 septembre 1998 ¹980-ÎÌ, les taux de base du loyer annuel de la terre sont établis en fonction de la catégorie des preneurs à bail et de l'aspect de l'utilisation de but des terres (l'article 21 de la Loi de la RF «Sur les paiements de la terre», l'article 35 du Statut de la ville de Moscou, d'autres actes fédéraux, urbains et juridiques) et peuvent être reconsidérés vers l'augmentation plus qu'une fois par année.

La grandeur du taux de base du loyer dépend de l'aspect de l'activité des sujets de leurs caractéristiques sociales et économiques et de la politique du gouvernement de Moscou dirigée à la création des conditions favorables pour la réalisation des programmes urbains d'Etat, au soutien des branches sociales à l'assainissement de l'environnement.

A partir du janvier 1999 le taux moyen du loyer de la terre urbaine a été établi dans le volume de 180000 r/g.

Dans les buts du compte de la valeur des territoires de la ville, des taux de base du loyer sont différenciés selon les zones territoriales économiques et selon les sous-zones de la valeur augmentée à l'aide des coefficients de la différenciation territoriale.

Il existe une estimation de l'impôt foncier selon les sous-zones particulières, les objets etc.

Avec cela, il est nécessaire de remarquer, que l'analyse des résultats des concours commerciaux et des ventes aux enchères au droit du bail et des constructions des terrains à Moscou témoignent qu'assez souvent que les terrains des terres urbaines sont exposés assez souvent aux marchés commerciaux selon est les prix trop bas non fondés calculés à la base des normes socialement orientées. Les prix de la réalisation des marchés commerciaux se distinguent peu des prix imposés et aussi ne correspondent pas au coût réel des terrains à Moscou.

Le loyer des terres affectées aux habitants pour l'utilisation personnelle (pour la construction de la maison d'habitation pour la réception du logement, pour le jardinage) doit dépendre du niveau des revenus de la famille et doit correspondre aux normes sociales. À la coopération avec les structures commerciales les taux commerciaux du loyer doivent refléter le prix courant de la terre à Moscou. En raison de cela la définition du coût de la terre en fonction de son prix courant est le problème le plus important.